Delen

Op de hoogte blijven van onze laatste nieuwsitems en ontwikkelingen? Volg onze LinkedIn pagina

Volg VDP op LinkedIn
01 april 2021

Zo hadden we het niet bedoeld

Jesse Frederik over de menselijke maat, ingebeelde beperkingen en ambtelijke moed

Afbeelding Jesse Frederik Foto door Frank Ruiter 

Tekst: Otto Thors, hoofdredacteur van inGovernment

Jesse Frederik is onderzoeksjournalist bij De Correspondent. In zijn boek 'Zo hadden we het niet bedoeld' onthult hij het verhaal achter de toeslagenaffaire. Tienduizenden ouders moesten gigantische bedragen aan kinderopvangtoeslag terugbetalen, met desastreuze gevolgen. Otto Thors ging met Jesse Frederik in gesprek over zijn spraakmakende boek.


Wat heeft jou ertoe bewogen om een boek over de toeslagenaffaire te schrijven?

‘In het verleden heb ik veel geschreven over schuldenproblematiek, waarin de casuïstiek voorkomt van mensen die in de vernieling gaan. Je denkt dan vooral verhalen aan te treffen over commerciële schuldeisers, maar hierbij is de overheid zelf een hoofdrolspeler. Toch is er nauwelijks aandacht geweest voor deze overheidsrol. Kijk bijvoorbeeld naar het automatiseren van verkeersboetes voor onverzekerde voertuigen, waardoor er bijna twintigduizend mensen vanwege een onbetaalde boete de gevangenis ingingen. Een krankzinnig verhaal (zie kader), maar toch heeft dit absoluut geen politiek debat uitgelokt. Terwijl dit bij de kinderopvangtoeslagen wel het geval is – dat werd heel groot. Toen ik het eerste rapport van de commissie-Donner las, viel het mij op dat de politiek eerst superstrenge fraudebestrijding eist vanwege de Bulgarenfraude, en daarna bijna het tegenovergestelde wenst – namelijk een persoonlijke benadering met meer oog voor de menselijke maat. Als je dan ziet hoe er tegenstrijdige instructies worden uitgevaardigd en over de schutting worden gemikt, dan is dat een enorm zwaktebod.’


Operatie geslaagd, patiënt overleden 

Toen de handhaving van de controle op onverzekerde voertuigen volledig was geautomatiseerd, is er tussen 2012 en 2017 bijna een miljard euro aan boetes opgelegd, zijn er 200.000 rijbewijzen ingetrokken, en gingen er een kleine 20.000 mensen de cel in omdat ze die boete niet wilden of konden betalen.

Voor velen was dit dramatisch omdat hun auto ooit gestolen of gesloopt was, en ze vergeten waren om het voertuig uit te schrijven. De computer spuwde desondanks volautomatisch drie boetes per jaar uit, die je binnen zes weken moest betalen, want anders stond er een deurwaarder op de stoep. Vervolgens werd je rijbewijs ingevorderd en uiteindelijk ging je zelfs de gevangenis in. En dat allemaal omdat de computer dacht dat je wél een auto had.

Ondanks de dramatische ervaringen van velen en bijna een miljard euro aan boetes was het resultaat van deze strikte handhaving dat er maar zo’n 1,8 miljoen euro minder aan onverzekerde schade werd geleden, en dat het aantal onverzekerde voertuigen daalde van 250.000 naar 50.000. En waarom is die onverzekerde schade zo weinig gedaald? Heel simpel: de meeste onverzekerde voertuigen reden of bestonden allang niet meer.


Welk dilemma wil je met jouw boek onthullen?

‘Ik wil als onderzoeksjournalist begrijpen waarom dingen misgaan, terwijl ogenschijnlijk niemand daarvoor verantwoordelijk is. De overheid zorgt als geheel voor een desastreuze uitkomst, maar de afzonderlijke hoofdrolspelers – zoals politici, bewindspersonen, ambtenaren of rechters – nemen geen verantwoordelijkheid voor hun eigen bijdrage hieraan. Om zo’n verhaal over de kinderopvangtoeslagaffaire te reconstrueren, heb ik heel veel memo’s en rapporten moeten uitpluizen. Ik vind die taal daarin fascinerend, dat ambtelijke jargon van hoe burgers de overheid ervaren. Toch wordt er door journalisten akelig weinig geschreven over de manier waarop de diepere lagen van de overheid eigenlijk werken. Ik vind het een uitdaging om dat te kunnen uitleggen. Want het is wel ingewikkelde materie, maar het gaat echt ergens over.’


Je schrijft over ouders die de bureaucratie niet doorgronden en de wet niet begrijpen. Hoe zie jij de kloof tussen de leefwereld van die ouders en de systeemwereld van de overheid? 

‘Daar moet ik genuanceerd in zijn. We hebben het over problemen die vijf jaar geleden speelden, terwijl er nu al veel veranderd is. De toeslagenaffaire ontstond in de jaren 2013, 2014 en 2015. Toen gold: je stuurt een brief, je krijgt binnen zes weken een schriftelijke reactie – en daarmee is het klaar. Tegenwoordig bellen ze je eerst even op als er iets niet klopt, of om uit te leggen waarom je iets niet krijgt. Het zijn van die kleine dingen die het verschil kunnen maken. Het kan dus wel, maar dat kost ook geld. Er moet ruimte voor worden gemaakt. Ik ben helemaal voor het credo van de menselijke maat en voor maatwerk, maar ik heb er ook wel bedenkingen bij gekregen. Niemand vraagt bijvoorbeeld bij een AOW-uitkering om een meer menselijke maat. Dat is ook niet nodig, want de wet is simpel: je krijgt een uitkering zodra je de AOW-leeftijd hebt bereikt.’


In welke gevallen is de menselijke maat dan wel nodig? 

‘Bij waanzinnig ingewikkelde wetgeving kan je niet zeggen: uitvoerders, los het maar op. Het is bizar om een wet zo te maken dat mensen het totaal niet meer kunnen begrijpen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de wetgeving op basis waarvan er beslag wordt gelegd op het vermogen van mensen die schulden hebben. Als je beseft dat driehonderdduizend mensen een bewindvoerder hebben, dan is dat niet voor niks zo. Mensen hebben een universitair diploma nodig om fatsoenlijk in armoede te kunnen leven. Begrijp me niet verkeerd: ik vind het goed dat er voor een meer menselijke maat wordt gepleit, maar ik zie dat niet als de oplossing voor alles. Ook de Tweede Kamer en de wetgever zijn aan zet om het minder complex te maken. Dat vergt politieke zelfbeheersing, en daar zijn ze namelijk niet zo goed in. Neem de compensatieregeling voor slachtoffers van de toeslagenaffaire. Die is in vier weken in elkaar gesleuteld, waarna er talloze amendementen zijn ingediend. Na een uitvoeringstoets kwamen er nog meer categorieën bij – en nu loopt de zo vurig gewenste compensatie volledig vast. Dan wordt de Tweede Kamer weer boos omdat de Belastingdienst het niet kan uitvoeren. En dan blijft er van die hele mooie intenties weinig over in de praktijk, omdat Kamerleden wel veel zeggen, maar niet goed nagaan of dit in de praktijk ergens toe leidt.’


Als je dan ziet hoe er tegenstrijdige instructies worden uitgevaardigd en over de schutting worden gemikt, dan is dat een enorm zwaktebod


Zou meer of ander toezicht deze affaire hebben kunnen voorkomen?

‘Wat mij opvalt is dat de hoofdrolspelers zelf al vaak geen idee hebben over de omvang van het probleem. En als ze het zelf al niet weten, hoe zou een toezichthouder er dan achter moeten komen? Meer onderling vertrouwen zou beter zijn, want je kan niet alles controleren. Dat is ook niet nodig. Als enige bood voormalig Nationaal Ombudsman Alex Brenninkmeijer tegenwicht tegen de tijdgeest door te stellen dat de meeste mensen deugen. Hij heeft waanzinnig hard gelijk gekregen. Toch is die harde opstelling in de uitvoering onwrikbaar. Zo’n boodschappenaffaire waarbij een vrouw in Wijdemeren honderd procent boete krijgt bovenop de uitkering die ze moet terugbetalen, dat laat de gevolgen van die aanpak zien op microniveau. Het abstractieniveau waarop we hierover het gesprek voeren verschilt enorm. De Tweede Kamer wil zowel meer fraudebestrijding als meer dienstverlening met de menselijke maat. Wat betekent dat in de praktijk? Geen Kamerlid wil zijn standpunt afzwakken, want dan doet het politiek pijn. Dus willen we het allebei en ontstaan er onuitvoerbare situaties.’


Waardoor is de Belastingdienst in deze affaire de menselijke maat uit het oog verloren?

‘Toen de Raad van State een strenge interpretatie van de wet goedkeurde, ontstond er de norm dat ouders als ze één foutje hadden gemaakt alle kinderopvangtoeslag moesten terugbetalen. Maar goedkeuring van een interpretatie betekent niet dat een andere interpretatie onmogelijk wordt. Toch ontstond er hierdoor bij de Belastingdienst de situatie dat, als je een andere interpretatie nastreefde, je onnodige risico’s zou nemen. De uitspraak van de Raad van State gaf uiteindelijk geen beleidsruimte, waardoor mensen geen beroep konden doen op het evenredigheidsbeginsel. Als je daar niet aan mocht toetsen, dan houdt het op. Medewerkers gingen zich daardoor extreem defensief gedragen, ook al voelden ze zelf ook wel dat dit foute boel was. Ze slaagden er niet in om dit probleem op de juiste tafels onder de aandacht te brengen. Toen het protest luider werd omdat ouders te hard werden aangepakt, ontstond er een politieke goedkeuring om het anders te doen, en stelde de Raad van State zijn uitspraak bij waardoor er andere interpretaties mogelijk werden. Tot dat moment had men de wetgeving erg rechtlijnig geformuleerd en uitgevoerd.’


Tegenwoordig bellen ze je eerst even op als er iets niet klopt, of om uit te leggen waarom je iets niet krijgt


Was er in de uitvoeringspraktijk dan wel voldoende ruimte om af te wijken van de standaardregels? 

‘Ik denk dat de uitvoering door de Belastingdienst wel degelijk anders had gekund, maar dat had zeker moeite gekost. De wetgeving waar het Team Toeslagen mee moest werken was ingewikkeld. De ambtenaren hebben naar de bazen boven gekeken, en gewacht op de uitwerking en vaststelling van een wetswijziging waarin er formeel meer ruimte voor de uitvoering werd gecreëerd. Toch denk ik dat als zij het echt hadden gewild en ambtelijke moed hadden getoond, het probleem al eerder en anders had kunnen worden opgelost. Het viel mij op dat ambtenaren zich erg makkelijk beperkingen inbeelden die er niet zijn. Daarmee worden de eigen taken netjes volbracht, maar wordt het probleem doorgeschoven. Wat hierbij meespeelt, is dat er met een nieuwe interpretatie van de wetgeving ook onzekerheid ontstaat over de rechtmatigheid ervan. Dan neem je dus risico’s die tijdens de rechtmatigheidscontroles van de Audit Dienst Rijk aan het licht kunnen komen – en dan zou je een negatieve aantekening kunnen krijgen. Ik begrijp de situatie dus wel, maar had op meer ambtelijke moed gehoopt.’


Kan een ‘hardheidsclausule’ in de wet voor meer ambtelijk vakmanschap zorgen? 

‘De Tweede Kamer heeft met algemene stemmen een motie aangenomen waarin staat dat je het evenredigheidsbeginsel altijd moet kunnen toepassen. Ik sla er stijl van achterover dat zoiets er doorheen komt zonder noemenswaardig debat – want het is wel erg radicaal. Maar je moet een gegeven motie niet in de bek kijken. Toch zijn er redenen om het mantra van het maatwerk kritisch te volgen. Wordt de overheid daarmee niet te arbitrair? Het recht is duidelijk, en discussie over redelijkheid is niet altijd mogelijk. Hoe redelijk zal de ambtenaar zijn die straks tegenover je zit? We moeten dus ook voorwaarden stellen aan de wetgevingskwaliteit, want meer menselijke maat is niet enkel op te lossen met ambtelijk vakmanschap. Ik zou het jammer vinden als dat de afdronk is van de toeslagenaffaire. Want het echte probleem zit volgens mij dieper.’


Het viel mij op dat ambtenaren zich erg makkelijk beperkingen inbeelden die er niet zijn


Welke aanbeveling zou jij overheidsprofessionals willen geven in de uitvoeringspraktijk? 

‘Als iedereen de regels volgt in de uitvoering, dan komt het hele land piepend en krakend tot stilstand. Ik merk daarbij op dat ieder voor zich heel goed kan uitleggen waarom men er niets aan heeft kunnen doen. Er heerst een defensieve retoriek. Ik wil ervoor pleiten dat mensen gaan nadenken over het maximaliseren van hun eigen verantwoordelijkheid. Wat zou je daarbij dan anders gaan doen? Want “gewoon je werk doen’ is niet voldoende.”


Meer weten? 

Het boek Zo hadden we het niet bedoeld is te bestellen als paperback, audioboek of e-book via de website van De Correspondent.

Herman Tjeenk Willink over het boek:
‘Dit boek laat zien wat er gebeurt als beelden en sentimenten het winnen van feiten en waarden, het collectieve geheugen sleets is, en uitvoerbaarheid niet telt in de politiek. Dan verliest de burger die op de overheid is aangewezen.’